日前，农业农村部网站发布关于政协第十三届全国委员会第五次会议第02847号（农业水利类239号）提案答复摘要。农业农村部表示，将继续指导有条件的试点地区在充分尊重农民意愿的基础上，探索建立农户承包地有偿退出机制。

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二轮土地承包到期延包已试点3年

农业农村部在回复中表示，党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。2018年，中共中央、国务院《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》明确了“长久不变”政策内涵，以及延包工作的基本原则和要求。

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，从2020年起，农业农村部、中央农办已连续3年组织部分省份开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，探索延包工作中重点难点问题的解决路径，试点范围从村组逐步扩大到整乡镇、整县。

“从试点情况看，各地严格按照中央政策精神，精心部署、稳慎推进，通过试点摸清了承包关系，理清了延包程序，理顺了工作机制，找到了困难问题，探索了解决路径，农民群众总体满意，为推动面上工作积累了有益经验。”农业农村部表示。

农业农村部在回复中就享有土地延包权利的人员类别、二轮承包期内无地农民解决土地问题的方式、探索解决土地细碎化的有效实现形式以及探索建立政府筹资对退出土地农户给予社会保障等的补偿机制等方面做了介绍。

这些都是第二轮土地承包改革的焦点问题。武汉大学中国乡村治理研究中心副教授夏柱智对界面新闻表示，通过调研发现，农民仍然有一种最基本的公平观念，需要更公平的土地权利分配，核心是为无地少地人口提供承包地，另外农民希望能改变土地细碎化问题，最大程度推动机械化，提高农业劳动效率等。

第二轮土地承包始于上世纪90年代。1993年，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出，“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。此后，全国各地农村陆续开展了延长土地承包期的工作。

如今30年已过去，中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明对界面新闻介绍，目前农村土地承包的矛盾主要有两个：一是有一部分家庭在“二轮”承包时没有获得承包地，以及近30年承包期中人口变动导致部分家庭人地关系相对紧张的问题；二是拥有承包权的小农户和农业规模化经营之间矛盾日益突出的问题。

陈明表示，上世纪90年代，由于农业税的存在，一部分农民全部或部分地放弃了承包地，但是他们仍然是集体成员，他们的承包权是没有灭失的。“他们的态度主要是在等待，就是在等‘二轮’承包到期进行延包时给他们一个能接受的解决方案。”陈明说。

中央农办副主任、农业农村部副部长韩俊曾公开介绍，农村承包地确权登记颁证，奠定了二轮承包到期后再延长30年的政策基础。2020年，全国农村承包地确权登记颁证超过96%，2亿农户领到了土地承包经营权证，标志着我国农村承包地确权登记颁证工作基本完成。

也是从2020年起，农业农村部与中央农办开展了第二轮土地承包到期后再延长30年试点。但陈明认为，试点地区的可提供的经验非常有限。根据调研，目前的试点地区大多是人地矛盾比较小、确权工作做得比较扎实的地区，这样的试点地区能暴露的问题较少，适用于试点的方案可能未必适合其他矛盾更突出的地区。

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有偿退出能否引入市场化机制？

承包土地是农民的重要财产，土地承包经营权的退出涉及广大农民群众的切身利益。值得关注的是，农业农村部在答复中特别介绍，近年来，农业农村部组织部分县（市、区）开展农村承包地退出试点，在明确退出的主体资格、退出的基本程序、补偿标准、退出土地利用管理和退地农民生活保障等方面积极探索，积累了有益经验，“下一步，我部将继续指导有条件的试点地区在充分尊重农民意愿的基础上，探索建立农户承包地有偿退出机制。”

陈明认为，有偿退出可能是下一步解决土地承包问题一个重要的突破口，“从2015年至今，各地陆续有过一些试点，但目前还没有完全破题。”陈明说，“最大的问题可能在于农民退出的土地承包权，只能退还给村集体，但很多地方村集体乃至地方财政根本没有财力承接。”

2018年修订的农村土地承包法规定，国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。

中国地质大学（武汉）公共管理学院讲师王海娟曾对农民承包地退出制度进行过深入研究。她在《集体所有制视野下承包地退出制度及其改革困境研究》论文中提到，土地二轮延包后，组织化承包地退出路径发挥作用面临多重的难题。

“在户籍制度与社会保障制度已经脱钩的情况下，农民获得城市制度化社会保障并不需要获得城市户籍，也就不需要放弃农村户籍。随着农业农村形势好转和农村福利增加，越来越多已经市民化得农民不再放弃农村户籍，也就不会自动退出承包地。”王海娟写道。

对此，陈明建议，有偿退出可以引入市场化机制，如果能开放承接方的主体资格，承包地有偿退出就有望破题，“比如同村庄的大户村民能不能承接？如果村里没人愿意接手，一些国有平台或者国有农场是否可以承接？”

此前，有建议认为应对退出土地农户给予社会保障等补偿机制。夏柱智认为，补偿机制出发点很好，但是真正执行存在一定难度。

夏柱智曾调研过各省（直辖市）土地退出情况，“只有苏州真正实现退出，农民和土地切断了关系，土地全部收归集体了。”夏柱智在2015年算过一笔账，以0.5亩补偿一个社保指标来算，按照苏州当地价格，补偿约11年社保，1亩地需要补偿20万元，“这对地方财政的压力是很大的。”而若是每亩补贴价格降低，又很难让农民真正从承包地退出。

农业农村部表示，目前我国已构建起城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两大制度平台，从制度上实现了对社会成员的全覆盖。退出土地的农民，可根据其就业情况参加职工基本养老保险，也可以在户籍地参加城乡居民养老保险。下一步，人社部门将推动城乡居民养老待遇水平随经济发展而逐步提高，使退出土地的农民能够共享改革发展成果。

（作者：程大发）